Što proizvodi javni sektor? O važnosti društvenih formi proizvodnje

Paradoksalno je da se javni sektor u cjelini ponovo žestoko napada baš u periodu kada su nam javno zdravstvo i javne financije jedini društvenih mehanizmi kojima se u kratkom roku može adresirati pandemija. Kritičari hrvatskog javnog sektora najviše se fokusiraju na njegovu veličinu i efikasnost te zapošljavanja bez potrebnih kompetencija. Veliki dio takvih kritika ima dobre osnove. S pojavom pandemije koronavirusa kritike su postale nijansiranije te se sve češće može čuti o podjeli javnog sektora na produktivni i neproduktivni dio. Naizgled, čini se da je makar nekim dijelovima javnog sektora, poput školstva i zdravstva, priznat ekonomski i društveni doprinos. Međutim, logika je takvih podjela i dalje problematična jer polazi od toga da je javni sektor potrošač vrijednosti koju stvara privatni sektor, odnosno da se sva nova dodana vrijednost stvara u privatnom sektoru. Takvo stajalište daje snagu kritikama koje privatni sektor vide kao jedinog stvarnog nositelja razvoja. Argumentacija proizlazi iz teorija konstruiranih isključivo za razumijevanje aktivnosti koje svoju valorizaciju ostvaruju na tržištu, kroz oblikovanje cijena i odabirom kupaca [1]. No kako objasniti djelatnosti poput javnog zdravstva, skrbi ili školstva koje imaju drukčiji cilj proizvodnje i koje se velikim dijelom valoriziraju kroz netržišne mehanizme?  Kako bismo odgovorili na to pitanje potreban je teorijski aparat kojim možemo obuhvatiti različite načine proizvodnje i njihove specifičnosti [2].

U klasičnom ekonomskom pristupu, sve aktivnosti koje nisu tržišne poimaju se kao rezultat tržišnih promašaja (market failures), kao iznimke koje pokrivaju one sektore i vrste proizvoda kod kojih tržište ne može dovoljno dobro funkcionirati. Iako postoje velike specifičnosti financiranja, proizvodnje i alokacije rezultata u, primjerice, javnom zdravstvu i školstvu, ne sagledava ih se kao drukčiji oblik proizvodnje. Osnovna je razlika u cilju i karakteru njihove proizvodnje, gdje zapažamo drukčiju, primarno egalitarnu i solidarnu alokacijsku logiku. Proizvodi javnog zdravstva nastoje se alocirati po društveno dogovorenom kriteriju tako da budu dostupni gotovo cijelom stanovništvu bez obzira na individualnu platežnu sposobnost. Za razliku od privatnog zdravstva u kojem osobno bogatstvo diktira dostupnost usluga, kod javnog zdravstva takve diferencijacije (usluga po plaćanju) nema. Dodatni je aspekt solidarni karakter financiranja jer, za razliku od privatne robne proizvodnje, javnu financira cijelo društvo kroz poreze i doprinose [3].

KBC Dubrava. Autor: Bojan Arežina, preuzeto s https://registararhitekture.wordpress.com/

Kroz povijest osnivanja egalitarne javne proizvodnje mogu se iščitati neki osnovni pokretački principi. Utemeljitelj javnozdravstvene službe na ovim prostorima i jedan od osnivača Svjetske zdravstvene organizacije dr. Andrija Štampar jasno je iznio princip da liječnik ne smije biti ekonomski ovisan o bolesniku, te da se ne smije „raditi razlika između ekonomski jakih i slabih (egalitarizam)“ [4]. Slično tome, osnovni princip stvaranja sustava nacionalnog zdravstva (NHS) u Ujedinjenom Kraljevstvu 1948. glasio je da nema direktnog plaćanja za usluge: „Svatko – bogat ili siromašan, muškarac, žena ili dijete – može koristi bilo koji dio sustava (…) ovo nije milostinja, svi to plaćate“ [5]. U oba je primjera, u suprotnosti s logikom pristupa rezultatima robne proizvodnje, vidljivo izuzimanje individualnog bogatstva potrebitih kao kriterija pristupa proizvodima i uslugama cijelog sektora. Drugim riječima, načinom proizvodnje konstruiranim s  ciljem specifične, egalitarne alokacije svojih proizvoda, te njegovim društvenim financiranjem, u društvo se uvodi solidarnost i jednakost [6].

Umjesto da razvijaju kategorije, logiku i interne tendencije primjerene drukčijem karakteru egalitarne i solidarne proizvodnje, ekonomske mainstream teorije svu proizvodnju javnog sektora poimaju kroz kategorije razvijene za shvaćanje kapitalističke robne proizvodnje. Primjenjivanje ovih kategorija na dijelove javnog sektora poput zdravstva ili školstva ukazuje na nelogičnosti. Ako znamo da privatna škola ili bolnica isporučuju robu, kako zovemo proizvode koje isporučuju javna bolnica i škola?

Cilj je svake aktivnosti koju smatramo produktivnom da proizvede višak, odnosno da rezultira većom vrijednošću. Ako znamo da je cilj kapitala stvaranje viška vrijednosti, što je cilj javnih sredstava kojima se financiraju bolnice? OECD-ov priručnik za nacionalno računovodstvo problem sažeto opisuje: „trenutna metoda (računovodstvenog bilježenja) podrazumijeva da skeneri ili rendgeni ne proizvode neto višak (net surplus) kad se koriste u javnoj bolnici, kao što je slučaj kada ih se koristi u privatnoj klinici.“[7] Autori priručnika zaključuju da je metoda nacionalnog računovodstva po kojoj se dodana vrijednost javnog sektora računa kao zbroj vrijednosti svih ulaznih elemenata i po kojoj proizvodnja javnog sektora rezultira vrijednošću identičnoj uloženom, manjkava, te da se njome „značajno umanjuje doprinos države BDP-u“.

Dok se u kapitalističkoj proizvodnji dodana vrijednost pojavljuje kao višak vrijednosti izražen u jedinicama valute u obliku profita, isto ne možemo reći za javni sektor. No, ako dijelovi javnog sektora kroz „naočale ekonomista“ ne proizvode više vrijednosti od ulaznih elemenata, od zbroja troškova proizvodnje, koja je onda svrha takve proizvodnje i zašto uopće imamo takav oblik aktivnosti? Kao što primjećuju autori OECD-ovog priručnika, spomenuta usluga rendgena je identična neovisno o tome je li dostavljena privatnom ili javnom proizvodnjom, no samo kod privatnog sektora postoje pravne i računovodstvene konvencije kojima se bilježi višak. Autori impliciraju da kod identičnih aktivnosti javnog sektora također postoji višak, ali nam nedostaje znanstvena metoda kojom bismo njegov pojavni oblik zamijetili i mjerili. To ostavljamo kao pitanje za budućnost jer trenutno ne postoje naznake da smo blizu rješenja.

Osnovna škola u Visu. Foto: Sanja Buble

Sociološki nam pristup može biti od pomoći pri analiziranju ovog problema. Početak discipline označen je tezama klasičnih autora da su ekonomske aktivnosti uvijek podložne cijelom nizu društvenih pojava. Simmel je pisao o društvenim formama s fokusom na novac, Polanyi  o ukorijenjenosti (embeddedness) tržišta u društvu, dok je Weberova ekonomska sociologija nastala iz uvjerenja da se ekonomski interesi i društvene strukture mogu obuhvatiti zajedničkim teorijskim pristupom. Drugim riječima, klasični su sociolozi na različite načine ukazivali da sve ljudske aktivnosti nužno poprimaju društvenu formu, te de ekonomski metodološki pristup nije adekvatan za predmet istraživanja.

Za promišljanje ovog problema posebno je koristan Marxov rad. Marx je proučavao proizvodnju bogatstva i pripadajućih društvenih odnosa metodom društvenog i ekonomskog određenja formi. Ovdje valja napomenuti da je njegov rad gotovo cijelo stoljeće bio temeljni materijal iz kojeg su lijevi politički pokreti (pa i države) gradili svoje razumijevanje ekonomije i društva zbog čega su takva tumačenja Marxa u pravilu bila politički instrumentalizirana [8]. Tradicionalna tumačenja i danas postoje, no ovaj se tekst naslanja na široki dijapazon interpretacija koje se pojavljuju pod imenom  Nova čitanja Marxa, tj. na pristupe koji u Hrvatskoj nisu bili značajnije prisutni sve do zadnjih desetak godina [9]. Ono što fundamentalno razlikuje nova od tradicionalnih čitanja jest interpretacijski fokus na Marxov metodološki pristup kroz ideju društvenih formi i procese ekonomskog određivanja forme [10].

Fokusom na forme može se uočiti da je proizvodnja društvena pojava sa znatnim razlikama među načinima proizvodnje. Svi elementi uvučeni u proizvodni proces određenog načina proizvodnje poprimaju određeni društveni oblik, formiran procesima vođenim sveukupnim ciljem te ekonomske aktivnosti. Mainstream ekonomske teorije ne vide te oblike već njihove pojave najčešće opisuju općim apstrakcijama, poput dobara, proizvoda i proizvodnje [11]. U ekonomskim teorijama ne nailazimo niti na diferencijaciju dominantne robne proizvodnje kao specifičnog načina proizvodnje. Za veliku većinu ekonomskih teorija postoje samo proizvodnja i proizvodi. Marx ukazuje da su ta dva pojma opće apstrakcije koje služe samo kao pomoć kod izražavanja. Proizvodnja je jezična konvencija, način da u jednoj riječi kažemo: aktivnosti koje se obavljaju s ciljem da se udruženim radom i upotrebom alata zadovolji potreba nekog drugog. Proizvodnja kao takva ne postoji u empirijskoj stvarnosti. U svakoj njenoj konkretnoj instanci postoje društveno i ekonomski određene forme. Drugim riječima, svaka proizvodnja i njeni ulazni elementi i izlazni rezultati uvijek zadobivaju specifičan društveni i ekonomski oblik. Oni bivaju determinirani karakterom te proizvodnje. Stoga kategorije s kojima ih se obuhvaća nužno moraju naznačiti to određenje i pripadajuće različitosti [12].

U suprotnosti s općim, determiniranim ili određenim apstrakcijama označavamo društvene i ekonomske forme. Kod proizvodnje s ciljem ostvarivanja viška vrijednosti, proizvod bi po specifičnom obliku koji dobiva ispravno bilo nazvati robom, a proizvodnju kapitalističkom. Ostajanjem pri korištenju općih apstrakcija, poput proizvodnje i proizvoda, nacionalno računovodstvo i mainstream ekonomija izjednačavaju specifični kapitalistički način proizvodnje s općim pojmom proizvodnje. S druge strane, korištenjem apstrakcije kapital da bi se opisali novac i sredstva za proizvodnju u svim oblicima proizvodnje, specifičnosti kapitalističke proizvodnje ispravno obuhvaćene apstrakcijom kapital pripisuju se svim načinima proizvodnje. Društveni se oblici time izostavljaju, a kapital se pojavljuje svugdje, bez obzira na karakter proizvodnje. Time se zatvara mogućnost razvijanja apstrakcija koje bi bile primjerenije različitim načinima proizvodnje: ako ne znamo da postoje bitne različitosti načina proizvodnje, ne može se ni javiti potreba za apstrakcijama kojima bi ih pojmili. Različitosti između kapitalističke robne proizvodnje i javne egalitarne su pak značajne. Dok se kapitalom proizvodi višak vrijednosti u obliku profita, novac i proizvodna sredstva upotrijebljeni za egalitarnu proizvodnju javnog sektora imaju drukčije ciljeve, karakter i društvene efekte. Kako god ih zvali, oni nisu kapital [13].

Međutim, iako novac s kojim se financira egalitarna javna proizvodnja nije kapital, on u velikoj mjeri ovisi o uspješnosti nacionalnih ekonomija i njihovih privatnih investicija, tj. od uspješnosti investiranog kapitala. Stoga je egalitarna javna proizvodnja, unatoč svom kvalitativno drukčijem karakteru, u znatnoj mjeri funkcionalno podređena uspješnosti privatnog sektora, kako u okviru nacionalne ekonomije tako i kroz poboljšanje njenih izvoznih kapaciteta. Međunarodna se kompetitivnost nacionalnih ekonomija, između ostaloga, pospješuje javnim investicijama u znanost, istraživački rad, primijenjene tehnologije i pripadajući sustav obrazovanja. Jedan od načina da se nadiđu nacionalni limiti egalitarne proizvodnje i smanji njena funkcionalna podređenost uspjesima kapitalističkog načina proizvodnje jest njena internacionalizacija, primjerice izgradnjom međusobno povezanih sustava egalitarne proizvodnje [14].

Prirodoslovno-matematički fakultet u Splitu

Trenutna je kriza pokazala da se na neke probleme može adekvatno reagirati samo opće društvenim, solidarno financiranim, egalitarno alociranim i geografski disperziranim sustavom. Kako je egalitarna proizvodnja javnog sektora najprisutnija upravo u najrazvijenijim zemljama svijeta, možemo zaključiti da u njima postoji široki konsenzus stanovništva, privatnog sektora i vlada oko njenog održavanja i važnosti za uspješan razvoj. Europska integracija nam pruža priliku da se takva proizvodna logika uzdigne na nivo cijele Unije, čak i unatoč tome što je Unija primarno stvorena kako bi se stvorilo zajedničko tržište u svrhu poticanja tržišne proizvodnje.

Foto by: Tomislav Miletić/PIXSELL

Toni Prug

2. 6. 2020.

 

 

 

 

Hvala Tamari Buble, Paulu Stubbsu, Pašku Biliću, Jaki Primorac i Simoni Kuti  na komentarima i pomoći pri oblikovanju ovog teksta.

Reference

[1] Riječ je o mainstream ekonomskim teorijama, koje dominiraju u udžbenicima, poput primjerice u Ekonomiji Saumelsona i Nordhausa. S obzirom da proizvode javnog sektora ne možemo mjeriti tržišnom valorizacijom, postavlja se pitanje na koji ih način možemo obuhvatiti i mjeriti. Postoji čitav niz oblika i metoda mjerenja rezultata i zadovoljstva rezultatima/uslugama, ali to nije tema ovog teksta.

[2] Pod širi javni sektor često se podvode proizvođači u vlasništvu države koji također proizvode robu poput HEP-a ili INA-e čije proizvode potrošači plaćaju ovisno o platežnoj sposobnosti. Takvi su proizvodi tržišno valorizirani i o njima ovdje nije riječ.

[3] Raspored tereta financiranja je zasebno i veliko pitanje.

[4] Nastavni zavod za javno zdravstvo Dr. Andrija Štampar, Principi Dr. Andrije Štampara, www.stampar.hr/hr/dr-andrija-stampar-zivot-i-djelo ; Siniša Zrinščak (2020) Koliko će trajati? O važnosti javnog zdravstva http://hsd.hr/hr/2020/04/14/koliko-ce-trajati-o-vaznosti-javnog-zdravstva/

[5] University of Warwick Library (2019) The formation of the National Health Service, https://warwick.ac.uk/services/library/mrc/archives_online/digital/health/nhs/

[6] Postoje mnoge netržišne prepreke ostvarenju egalitarne i solidarne logike, poput adekvatnosti samih kriterija i implementacija koje nerijetko odstupaju od zacrtanih kriterija. Cilj ovdje izloženog pristupa jest da se takve prepreke i odstupanja bolje detektiraju i smanje te da se centralna logika proizvodnje afirmira i poboljša.

[7] OECD (2014) Understanding National Accounts, 2nd Ed., str. 115

[8] Ingo Elbe (2013)  Between Marx, Marxism, and Marxisms – Ways of Reading Marx’s Theory https://www.viewpointmag.com/2013/10/21/between-marx-marxism-and-marxisms-ways-of-reading-marxs-theory/

[9] Dobar je uvod zbornik Bellofiore, Fineschi, Ur. (2009) Re-reading Marx, Palgrave-Macmillan; Michael Heinrich (2015), Uvod u Marxovu kritiku političke ekonomije, Centar za radničke studije, https://www.rosalux.rs/all/uvod-u-marxovu-kritiku-politicke-ekonomije

[10] Za uvod u Marxov metodološki pristup razlikovanja općih i određenih apstrakcija, vidi  Patrick Murray (1988), Marx's Theory of Scientific Knowledge, deseto poglavlje, str 121-9; Patrick Murray (2016) The Mismeasure of Wealth: Essays on Marx and Social Form, Uvod, str 1-54.

[11] Primjerice Varian (2010) Intermediate Microeconomics: A Modern Approach. 8th International student edition edition, str. 333; Mankiw (2010) Macroeconomics, str. 47; Blanchard (2016) Macroeconomics, 3. poglavlje.

[12] Za drukčiji pristup problemu, vidi Gibson-Graham (2006) The End of Capitalism (As We Knew It): A Feminist Critique of Political Economy, University of Minnesota Press; te Gibson-Graham & Kelly Dombroski (2020) The Handbook of Diverse Economies, Edward Elgar.

[13] Slično vrijedi i za apstrakcije poput socijalnog, sociokulturnog ili kulturnog kapitala. Čim se pojave koje te apstrakcije obilježavaju nalaze u drukčijoj, nekapitalističkoj formi proizvodnje, ne možemo govoriti o kapitalu.

[14] Paul Stubbs (2020) Je li vrijeme za univerzalni temeljni dohodak? http://hsd.hr/hr/2020/03/30/je-li-vrijeme-za-univerzalni-temeljni-dohodak/